Сентябрь 2007 > Статьи и интервью

Они побороли коррупцию

Дмитрий Фалалеев

Что если попытаться решить проблему национального масштаба с помощью метода best practice? На основе самых успешных мировых антикоррупционных кампаний мы написали рецепт борьбы со взяточничеством для России.

На нашем сайте был проведен опрос на тему «Как искоренить коррупцию в России». Мнения разделились: любые меры показались участникам допустимыми. Результаты опроса вы найдете во врезке к этой статье.

Дискуссия [65]

В формате PDF     Версия для печати

Дмитрий Фалалеев — старший редактор «HBR — Россия«.

---

В трудной жизненной ситуации можете ли вы воспользоваться коррупционными связями?

Источник: анкетирование по вопросам борьбы с коррупцией, проведенное Саратовским Центром по исследованию проблем
организованной преступности и коррупции
в январе — феврале 2007 года.

Назад к тексту

---

Оценка уровня коррупционной преступности

---

Оценка коррумпированности ветвей власти населением

---

Оценка возможности получить ощутимые результаты борьбы с коррупцией в России

Источник: опрос, проведенный в апреле 2005 года Саратовским Центром по исследованию проблем организованной преступности и коррупции в целях выявления общественного мнения по проблеме коррупции в России и эффективным мерам борьбы с ней.

---

Как победить корупцию в России?

Результаты опроса, проведенного на нашем сайте в июне - июле 2008 года.

Италия. Коррупция в Италии — притча во языцех. На Апеннинах царит культ подношений и подарков, поэтому взятка в сознании обывателей давно перестала быть серьезным преступлением. Но к началу 1990-х коррупция опутала всю государственную систему и спровоцировала политический кризис, причем не последнюю роль в этом сыграл бизнес. В Италии партии обладают реальной властью, поэтому предприниматели покупали себе защиту, финансируя политиков. Постепенно практика стала нормой, а между бизнесом и функционерами образовались прочные коррупционные связи. Кое-где политики даже устанавливали таксу: например, одна компания из Калабрии ежемесячно сдавала на партийные нужды 4,5% прибыли, часть денег — около 3% — оседала в местном филиале, остальное отправляли в штаб-квартиру. На первый взгляд пожертвования безобидны. Но это не так. Чем теснее становились связи, тем больше возможностей появлялось у нечистых на руку бизнесменов: государственные заказы, важные контракты, инсайдерская информация.

Используя коррумпированных политиков, дельцы часто сводили счеты с конкурентами.

Рынок «крышевания» подкосила взятка в 14 млн лир (около $5 тысяч). Когда на ней попался Марио Кьеза, директор миланского пансиона для престарелых «Тривульцио», никто не придал этому особого значения. Но, увидев распечатки счетов обвиняемого, следователь прокуратуры Антонио Ди Пьетро очень удивился. Богатству подсудимого нашлось объяснение: он был членом правящей Социалистической партии. От директора пансиона ниточка потянулась к крупным итальянским политикам. Член Социалистической партии премьер-министр Беттино Кракси поспешил отречься от Кьезы, и тот, оскорбленный, принялся сдавать соратников одного за другим. Дальше сработал принцип домино. Так началась знаменитая операция «Чистые руки» (1993—1994), ставшая хрестоматийной в истории борьбы с коррупцией.

Ее итоги впечатляют: тюремные сроки получили более 500 политиков, в том числе пожизненный сенатор Джулио Андреотти и премьер Кракси. Под следствием оказались около 20 тысяч человек. Чтобы избежать обвинений, уволилось больше 80% чиновников. Бизнесу тоже досталось: в поле зрения органов попали сотрудники Fiat, Olivetti и других корпораций. Осужденные коррупционеры получили не только тюремные сроки, к ним применяли хорошо известную в СССР меру — конфискацию имущества. В экспроприированных домах размещали государственные учреждения: больницы, суды, полицейские участки. На бутылках с вином, которое было изготовлено из выращенного на конфискованных землях винограда, демонстративно красовалась надпись: «Сделано на винограднике, отобранном у мафии». Деньги коррупционеров направляли в социальную сферу и сельское хозяйство. Это был очень продуманный пиар-ход, который усилил общественную поддержку антикоррупционной кампании.

Может показаться, что вся эта операция — случайность от начала до конца. Но это не так. В любом случае ее успех был предопределен следующими факторами.
• Демократический строй. В Италии абсолютной властью не обладает ни премьер-министр, ни тем более президент, а сильные партии по-настоящему борются за власть, конкурируют и, значит, не прощают друг другу ошибок. Еще будучи премьером, Сильвио Берлускони несколько раз давал показания в суде. Много ли найдется стран, в которых удавалось допросить чиновника такого уровня? В придачу ко всему, к концу 1980-х — началу 1990-х обострилась политическая обстановка в Италии. Две самые сильные партии — Социалистическая и Христианско-демократическая, которые больше других были замешаны в коррупции, узурпировали власть. Естественно, это не нравилось другим политическим игрокам. Потому они ухватились за «дело Кьезы» и не дали его замять.
• Свободные СМИ. От телевидения и прессы не стали скрывать подноготную, и журналисты с удовольствием раскрутили скандал, разбудив широкие слои населения.
• Последовательность правоохранительных органов. В статье в журнале «Эксперт» Ди Пьетро отмечал: «Цель операции состояла в том, чтобы обнажить всю глубину явления в расчете на то, что дальше пойдут другие — те, кто продолжит демонтаж коррупционной системы». Другие пошли.
• Сильная и независимая судебная власть. Независимость магистратуры (прокурорских служащих, судей, следователей) в Италии провозгласила еще Конституция 1947 года. Назначить или снять с должности служителей Фемиды может только Высший совет, большинство членов которого выбираются самой магистратурой. В своих решениях он ни от кого не зависит. Именно поэтому Ди Пьетро, начавший кампанию, которая осложнила жизнь очень многим влиятельным людям, не был уволен и смог продолжить начатое. Кроме того, уже в ходе кампании следственным органам разрешили свободно допрашивать членов парламента, что сильно облегчило ход операции «Чистые руки».

Конечно, одна кампания не могла вытравить коррупцию окончательно. Но она разбудила пассивное общество и запустила механизм обновления и очищения. В опубликованном в 2006-м году рейтинге уровня восприятия коррупции, который составляет Центр антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International, Италия заняла умеренное 45-е место из 163. Россия, к слову, находится на 121-м.

Реально ли провести похожую кампанию у нас? В уже упомянутой статье Ди Пьетро признавал: «На мой взгляд, сегодня в России действия, подобные операции “Чистые руки”, невозможны, поскольку у вас нет независимой прокуратуры и независимого суда. Находясь под влиянием государства, они — как птицы с подрезанными крыльями». Наши эксперты считают, что причины лежат глубже. «Италия — нормальная капиталистическая страна. Просто в силу историко-культурных причин она сильно коррумпирована, — объясняет в беседе с “HBR — Россия” президент общественного фонда “Индем” Георгий Сатаров. — А вот Россия находится на переходном этапе. Я уже молчу о системных различиях: Италия — это все-таки демократия, а бюрократия там подконтрольна политическому классу. Ни того, ни другого в России нет».

Без этих условий широкомасштабная антикоррупционная кампания обречена. С другой стороны, уже сегодня можно позаимствовать и применять в России кое-какие методы Ди Пьетро и его коллег. В основном речь о карательных мерах — например, конфискации имущества, которую в Италии традиционно применяют к коррупционерам и мафиози. Профессор кафедры уголовного права и криминологии юридического факультета МГУ Нинель Кузнецова считает, что закон о конфискации для нас жизненно важен: «Сажать взяточников надолго совсем необязательно, главное, чтобы чиновники почувствовали неотвратимость наказания. На изъятые деньги итальянцы поднимают экономику — сельское хозяйство, например». Российское общество очевидно поддержало бы такие меры. Заведующий сектором уголовного права и криминологии Института государства и права РАН Виктор Лунеев, который активно изучал итальянский опыт непосредственно на Апеннинах, еще более категоричен: «Конфискация есть во всех странах мира и предусмотрена всеми международными конвенциями, подписанными и ратифицированными Россией. Это самая гуманная и эффективная мера для жулья: украл — верни. Конфискация существует с древних времен, и оснований для ее отмены нет». Недавно она была возвращена в российский Уголовный кодекс — правда, перестала быть обязательным наказанием и назначена может быть по инициативе суда (по мнению Лунеева, это дискредитирует саму идею конфискации).

Но, ужесточая законы, важно не перестараться. «Сейчас за взятку можно получить пять лет лишения свободы максимум», — говорит директор Саратовского центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции Наталья Лопашенко. Если увеличить этот срок, то пострадают не мздоимцы от власти, а простые медики, работники ЖЭКов и паспортных столов, предостерегает эксперт. Хотя это уже вопрос о независимости и профессионализме нашей правоохранительной и судебной систем.

Гонконг. Гонконг — одна из финансовых столиц мира. Чтобы добиться этого, властям понадобились тридцать лет и гигантские усилия. В начале 1970-х Гонконг был очагом преступности — под крылом коррумпированной полиции процветали рэкет, наркоторговля и проституция. И тогда власти решились на радикальные меры — они упразднили бесполезную антикоррупционную службу, входившую в состав МВД, и в 1973 году вместо нее учредили Независимую комиссию по борьбе с коррупцией (НКБК). Она стала подчиняться напрямую губернатору Гонконга. Опасаясь притока в НКБК продажных полицейских, туда брали прогрессивную молодежь: выпускников лучших университетов и молодых специалистов, не успевших пока обзавестись вредными связями. Губернатор лично назначал каждого члена комиссии — на шесть лет без возможности переизбрания.

НКБК состоит из трех департаментов: оперативного, профилактического и по взаимодействию с общественностью. Оперативный занимается сыскной работой: вычисляет и разрабатывает взяточников, допрашивает их и отправляет дела в суд. Профилактический выявляет коррупционные связи в госаппарате и изучает схемы взяточников. Главная его задача — найти уязвимые места в госмашине. Департамент по взаимодействию с общественностью ведет пропагандистскую работу и отслеживает настроения в обществе.

За долгие годы коррупция в Гонконге превратилась в разветвленную систему. Понимая это, НКБК первым делом взялась за крупную рыбу. Посадив за решетку самых влиятельных из продажных должностных лиц, она обезглавила коррупцию. Очень важно, что в сознании обывателей члены комиссии не стали карателями, хватавшими проворовавшихся чиновников по ночам. Этому способствовало то, что их работу с самого начала активно освещали СМИ. Параллельно с силовыми акциями правительство вело пропаганду, стараясь подключить к проблеме все общество.

НКБК получила беспрецедентные полномочия. Фактически ее сотрудники работают по законам военно-полевого суда: могут арестовать чиновника, руководствуясь лишь обоснован-ными подозрениями, долгое время держать его под арестом без предъявления обвинений, замораживать банковские счета. Многие радикальные нововведения закреплены в законодательстве. Один из законов установил презумпцию виновности для чиновников, живущих на широкую ногу. Для НКБК этого достаточно, чтобы возбудить уголовное дело. Обвиняемый избежит преследования, только если докажет легальность происхождения денег. Иначе ему грозят десять лет тюрьмы.

Сотрудники НКБК сами могли бы легко пополнить ряды взяточников, но правительство позаботилось о том, чтобы этого не произошло. Зарплаты в НКБК в среднем на 10% выше, чем у других служащих, и за ними надзирают общественные комитеты, составленные из чиновников, предпринимателей и представителей интеллигенции.

Работа НКБК стала приносить плоды уже через год. В 1974-м количество доведенных до суда коррупционных дел удвоилось по сравнению с предыдущим годом — 218 против 108. Сейчас Гонконг — одна из наименее коррумпированных в мире стран (в уже упоминавшемся рейтинге Transparency International в 2006 году Гонконг занял 15-е место).

Но, по мнению экспертов, гонконгская модель не годится для России. Главная причина — в различиях менталитета. Власти Гонконга делали ставку на всеобщее уважение законов. «Моральные нормы в азиатских странах сложились сотни лет назад и известны каждому. Конфуцианство, например, — не религия, а фактически свод законов, — говорит профессор кафедры экономической социологии ГУ—ВШЭ Светлана Барсукова. — В России ничего похожего нет, откуда взяться пиетету к закону?» Скопировать модель мешает и непохожесть систем правосудия. «В государствах Юго-Восточной Азии есть проблемы с объективностью: подозреваемого наказывают сразу, не очень разбираясь, виноват он или нет, — объясняет Наталья Лопашенко. — У них свое понимание законности, поэтому арест без предъявления обвинений там не проблема. Но в России законодательство западного типа, в его основе лежит принцип субъективного вменения» (согласно ему человек подлежит уголовной ответственности только за те общественно опасные действия и их последствия, в отношении которых установлена его вина). Разворачивать уголовно-процессуальное законодательство на 180 градусов — плохая идея. К тому же гонконгская жесткость просто не пройдет. «У нас очень сильное классовое расслоение, а в Гонконге у всех граждан доходы примерно одинаковые, — объясняет Нинель Кузнецова. — Местные власти могут позволить себе вести себя жестко». Это не вызовет раскола в обществе, ведь оно однородно.

Идея создания специального антикоррупционного ведомства в России также не нашла поддержки у экспертов. «Никакие комитеты не нужны, надо просто следить за тем, чтобы соблюдались законы, — убеждена Нинель Кузнецова. — У нас есть милиция и прокуратура, этого вполне достаточно». «В расследовании и ведении коррупционных дел специфики нет, кроме должностного статуса подозреваемых», — согласна Наталья Лопашенко. Больше того, спецслужба сама может стать рассадником коррупции. «Специальный орган с широкими полномочиями легко превращается в неконтролируемый, — считает Светлана Барсукова. — Тогда нужно создавать службу, которая будет контролировать этот специальный орган.

Естественно, такая “матрешка” сводит на нет всю борьбу». В Гонконге эту проблему решили просто: роль надзорного органа там выполняют гражданские комитеты. Готово ли наше общество к такой ответственности — вот вопрос.

Сингапур. «Азиатские тигры» преуспели в борьбе с коррупцией. Еще одно тому подтверждение — Сингапур. Получив независимость в 1965 году, страна вынуждена была одновременно решать множество проблем. Одной из них была коррупция.

Впрочем, работа в этом направлении началась даже чуть раньше. Скудный бюджет страны не позволял правительству провести дорогостоящую кампанию. Первым этапом стало изменение законодательства. Еще в 1960 году был принят Акт о предотвращении коррупции (РОСА). Он преследовал две цели: нейтрализовать коррупционноемкие статьи и ужесточить наказание за взяточничество. Еще до этого был создан специальный орган — Агентство по борьбе с коррупцией (АБК), директор которого подчинялся напрямую премьер-министру страны. Но до принятия РОСА работа агентства не приносила ощутимых результатов.

РОСА устранил несколько серьезных препятствий. Во-первых, он дал четкое и емкое определение всех видов коррупции. Взяточники не могли больше увиливать, получая «благодарность» в форме подарков и прячась за размытыми формулировками. Во-вторых, РОСА регламентировал работу агентства и дал ему серьезные полномочия. В-третьих, он увеличил тюремные сроки за взятки. Все это развязало руки Агентству: оно получило разрешение задерживать потенциальных взяточников, проводить обыск у них в домах и на работе, проверять банковские счета и т.д. В ведомстве три отдела: оперативный, административный и информационный. Два последних кроме поддержки оперативной работы отвечают и за «чистоту» бюрократии. В их ведении отбор кандидатов на высокие государственные должности, профилактические меры и даже организация тендеров на госзаказы.

Позже сингапурское законодательство несколько раз дополняли, например, в 1989 году ввели конфискацию имущества. Жесткий контроль дал неплохие результаты, поэтому власти перешли ко второму этапу борьбы со взяточничеством — «мягкому».

Начиная со второй половины 1980-х правительство стало работать над «качеством» бюрократии. Чиновникам серьезно подняли зарплаты (в дальнейшем это делали каждые несколько лет), что должно было удержать их от взяток. Сейчас оклады высших должностных лиц страны высчитываются в зависимости от средних заработков в бизнесе и доходят до $20—25 тысяч в месяц. И парламентарии, и население восприняли с недоверием эту инициативу, но премьер-министр Ли Куан Ю публично обосновал ее целесообразность.

Правительство задумало сделать профессию чиновника не только высокооплачиваемой, но и уважаемой. В Сингапуре на государственном уровне проповедуется принцип меритократии. Путь наверх открывается перед самыми умными, прогрессивно мыслящими и способными. За это отвечает Агентство по борьбе с коррупцией. Вербовка происходит еще в школе, а дальше будущую элиту ведут: помогают поступить в университет, отправляют на учебу и стажировку за границу, поощряют успехи. Так постепенно чиновничий аппарат обновлялся правильно выученными и воспитанными кадрами, многие из которой пополняли ряды агентства. Все это на фоне жесткого давления коррупционеров.

Политика кнута и пряника принесла плоды: уровень коррупции в Сингапуре упал в разы (5-е место в рейтинге восприятия коррупции Transparency International 2006 года).

Местная бюрократия считается одной из самых эффективных в мире. И самой высокооплачиваемой — заработки чиновников выше, чем у равных им по статусу служащих в США.

«Проекты и Гонконга, и Сингапура — правильные, эффективные, — говорит Георгий Сатаров. — Но очень специфические, хотя бы потому, что масштабы обеих стран несопоставимы с Россией». По мнению Сатарова, на нашей огромной территории жесткие управленческие сигналы не сработают. А вот доцент кафедры институциональной экономики ГУ—ВШЭ Юрий Латов считает верным сам сингапурский принцип: усилить наказание, а потом резко повысить зарплату. «Что-то похожее сейчас происходит у нас в здравоохранении, — рассказывает он. — Врачам стали повышать зарплату, а теперь ужесточают борьбу с “подарками”. Еще ввели “телефон доверия”, по которому принимаются жалобы пациентов на врачей-вымогателей». Осталось только дождаться результатов.

Сингапурские власти добились больших успехов в том, что касается работы с чиновниками. «Меритократия — главное, что мы должны перенять у азиатов», — считает Наталья Лопашенко. Однако отбор и воспитание лучших выпускников вузов может занять десятилетия, это подтверждает опыт Сингапура. Поэтому ударной кампании — традиционно любимой в России «забавы» — будет явно недостаточно.

Модель для сборки

Ни одну стратегию нельзя скопировать «как есть» — ментальные и экономические различия не дадут этого сделать. Но анализ всех трех кампаний позволяет понять главное: чтобы борьба со взяточничеством принесла результат, нужны особые условия (демократия, как в Италии, или полувоенное положение и меритократия, как в странах Азии). Как создать их в России? Что должно сделать государство?

Устранить системные препятствия. Георгий Сатаров называет четыре причины, по которым российские власти не преуспели пока в борьбе со взяточниками.
• Нет внешнего контроля над бюрократией. Если в Италии, Швеции или любой другой развитой демократической стране политики контролируют армию чиновников, то в России чиновники никому не подконтрольны. «Пока не будет партийной конкуренции, о нормальной антикоррупционной кампании не может идти и речи», — считает Сатаров.
• Нет независимых общественно-политических СМИ. «Либо слабы, либо зависимы» — так описывает состояние дел Сатаров. И снова приводит в пример Италию, где СМИ раскрутили дело Марио Кьезы, а потом освещали всю операцию. У партийных лидеров просто не было рычагов влияния на редакторов и издателей.
• Не развито гражданское общество. Гражданское общество (оно сильно в Европе и США, в странах Юго-Восточной Азии еще не развито, но там существует уважение к власти) — вот залог успеха антикоррупционных кампаний. «В Италии Ди Пьетро с коллегами опирался на общественность, и это сыграло решающую роль», — напоминает Юрий Латов.
• Власть непрозрачна. Это следствие трех первых причин.

Начинать «лечение» системы от коррупции нужно именно с этих проблем, а потом делать вполне понятные тактические шаги: создавать независимую судебную систему, если потребуется — специальную службу вроде гонконгской НКБК, чистить ряды и изменять принцип оплаты труда чиновников и т.д. Наши эксперты советуют начать с главного.

Переработать законодательство. Плохие законы могут похоронить любую антикоррупционную инициативу, продуманные — гарантированно облегчат ее ход. Азиатским странам помогли жесткие статьи, например, позволяющие выносить приговор на основе неподтвержденных сведений. Но восточные принципы правосудия вряд ли приживутся в стране европейского типа. Наши собеседники сходятся во мнении: переписывать законодательство не нужно, но менять его придется. И делать это нужно целенаправленно.
• Во-первых, изменить принцип формирования законов. «На Западе закон формализует сложившееся положение вещей. В процессе хозяйствования люди опытным путем приходили к тому, какими должны быть правила», — рассказывает Светлана Барсукова. Именно так у нас появился 13-процентный налог: как бы ни пытались увеличивать собираемость, люди по-хорошему платили только 13%. Но вообще-то российское законодательство создавалось иначе — его попросту соткали из лучших мировых законов. Оно безупречно, но не «настроено» под нашу страну. «Все гораздо серьезнее, — замечает Сатаров. — На Западе социальные институты были результатом естественного институционального дрейфа. В результате они сформировались не как вещь в себе, а во взаимосвязи и сопряжении с другими институтами». Если в США закон о ценных бумагах появился уже после того, как заработал рынок, то в России это произошло почти одновременно. Многие наши институты оторваны от реальности. В идеале погрешности и неточности закона должен устранять его субъект. Мера уместная для быстро развивающейся страны — это своего рода замена многовекового институционального дрейфа, который проделали западноевропейские демократии. Получается самонастраивающаяся система, где изменение — ответ на инициативу бизнеса и граждан, а не реакция на их прегрешения. Если назрела необходимость изменить таможенное законодательство, лучше прислушаться к роптанию импортеров, чем ловить их за руку у властных кабинетов. «Реакция всегда запаздывает, а значит, борьба с коррупцией может продолжаться вечно», — подтверждает Светлана Барсукова.
• Во-вторых, насколько это возможно, «обелить» законодательство. Некоторые процедуры сейчас вне закона, хотя в них нет ничего уголовного. Яркий пример — законопроект о лоббировании, который несколько раз отклоняла Дума. «А что остается предпринимателям, кроме взятки? — рассуждает Светлана Барсукова. — Закона о лоббировании нет, поэтому им приходится защищать свои интересы, подкупая чиновников». Если вдуматься, ситуация странная: крупный бизнес вынужден идти на преступление и давать взятку, даже продвигая прорывную технологию. А ведь попытка донести свою позицию до сведения законодателей — не криминал. От четко прописанной процедуры внесения бизнес-инициатив выиграют все. Бизнесу незачем будет давать взятку, чтобы его выслушали, а власти обесточат мощную коррупционную схему.
• В-третьих, избавиться от «правовых пустот» — неточностей, недоговорок и общих формулировок в законах. «Пустоты» — магнит для коррупционеров. Пока что их много. Нинель Кузнецова говорит, что наши законы настолько хороши, что «даже ооновская антикоррупционная Конвенция хуже», но тут же оговаривается: в законодательстве нет категории «незаконное обогащение» (в Конвенции ООН есть). Появись она, можно было бы привлекать к ответственности чиновников, которые не могут объяснить происхождение своего капитала.

Виктор Лунеев считает одной из самых эффективных форм воздействия на корыстных преступников конфискацию, которая широко применяется в США и Европе. Профессор вместе с соавторами — академиком РАН Владимиром Кудрявцевым и профессором МГУ Нинелью Кузнецовой — предлагали Думе проект закона о восстановлении конфискации. Ученые планировали распространить эту меру на все тяжкие и особо тяжкие «деяния корыстной мотивации». Но парламентариям идея не понравилась. Взамен депутаты перечислили 45 составов деяний, попадающих под конфискацию. «Однако в этом перечне почти нет преступлений против собственности и преступлений, совершаемых в сфере экономической деятельности», — рассказывает Лунеев. Зато там есть убийство, умышленное причинение вреда, теракт, призыв к терроризму, диверсия, организация экстремистского сообщества и т.д. «Но эти деяния не корыстные и конфисковывать там нечего! — возмущается ученый. — Наверное, у думцев сработал закон самосохранения. Я не предлагаю списать статью о конфискации с нормы советских времен, где конфискация была полной: человека оставляли буквально с кроватью, фуфайкой, ложкой и чашкой. Это неправильно. Конфискации должно подлежать все “прихваченное” или его эквивалент, если “прихваченное” уже потрачено». Но законодателям такая трактовка пришлась не по душе.

Криминологическую и коррупционную экспертизу законодательства, а она, по мнению экспертов, очень нужна, до сих пор не провели. «Есть явно коррупционноемкие статьи», — считает Наталья Лопашенко. В пример она приводит статью 575 ГК РФ, которая разрешает государственным служащим принимать подарки, если их стоимость не превышает пяти МРОТ. Видимо, с заполнения «правовых пустот» и надо начинать российскому правительству.

Найти «опорный» класс. Гонконгское правительство положилось на прогрессивную и решительную молодежь, которая составила костяк НКБК. Сингапурские власти сами вылепили класс честных бюрократов и теперь могут смело на них рассчитывать. На кого будет опираться наше государство?

Пока такой социальной группы нет. Понятно, что в идеале речь идет о представителях цивилизованного бизнеса, которых взяточники донимают больше других. Но это только в идеале. «Бизнес не годится на эту роль. С одной стороны, он сам глубоко втянут в коррупционные схемы, с другой — находится под слишком жестким прессом властей», — говорит Юрий Латов. Остается набирающий темпы средний класс — прогрессивные образованные люди с четкими жизненными установками и моральными принципами. Надо только не мешать ему развиваться, и тогда через несколько лет он станет проводником антикоррупционной философии.

Создать благоприятную среду. В Италии и в азиатских странах борьбу со взяточничеством активно поддерживало население. В России коррупцию воспринимают как нечто самой собой разумеющееся, и это большая проблема. Вот в каких направлениях надо двигаться, чтобы переломить ситуацию.
• Работать с молодыми специалистами и студентами. Здесь можно взять на вооружение азиатский принцип меритократии. «Пока мы не начнем формировать у молодежи правильный взгляд на вещи, пока она не проникнется осознанием того, что плохо не только красть, но и брать взятки, с мертвой точки дело не сдвинется», — уверена Наталья Лопашенко. Она вспоминает недавний социологический опрос (см. схему «Можете ли вы воспользоваться коррупционными связями?»), который показал, что даже студенты-юристы не готовы отказаться от некоторых видов «бытовых» взяток: в ГАИ, в военкомате и т.д. Что уж говорить об остальных. Прививать уважение к закону надо еще в вузе, считает Лопашенко.
• Работать с чиновниками. И снова мы возвращаемся к принципу меритократии. Кроме обычной пропаганды можно прибегнуть к такому нетрадиционному для России методу, как частая ротация кадров. Полтора года на одной должности, год на другой — и человек просто не успевает обзавестись вредными связями. Жизнеспособность идеи подтверждает профессор Лопашенко: в европейских странах практикуется постоянная ротация служащих среднего и низшего уровня, а именно они и составляют большинство. Еще эксперт предлагает ввести постоянный мониторинг коррупции во всех госучреждениях. «Пока мы проводим замеры на добровольных началах, — говорит она. — Нужно сделать их обязательными и плановыми. А результаты публиковать в СМИ».
• Работать с населением. Не юрист не в состоянии разобраться не то что в юридических тонкостях, но даже в самой сути коррупционных дел. «Да и законы часто пишут таким языком, что чиновники выступают оракулами», — замечает Светлана Барсукова. Конечно, трактовать «непонятные» статьи в свою пользу очень удобно. Нинель Кузнецова вспоминает, как когда-то лучшие вузовские преподаватели читали публичные лекции «для народа». Она даже предлагает возродить народные дружины и товарищеские суды. Профессор уверена, что атмосфера открытости — на пользу борьбе с коррупцией.

Подготовив таким образом почву и добившись ощутимых успехов в построении гражданского общества, можно запускать свои «Чистые руки». Понятно даже, когда лучше всего это сделать. Юрий Латов напоминает: как правило, серьезные реформы в России происходили после смены власти. Элита зацементирована личными связями, и, пока они не разрушены, система будет противоборствовать любым преобразованиям. «Так что глобальные изменения нужно приурочить к смене элиты — другого выхода нет», — считает Латов. Конец 2007-го — начало 2008 года — очень удачный момент.

Примечания

1. Robert E Klitgaard; Ronald MacLean Abaroa; H Lindsey Parris. Corrupt Cities a Practical Guide to Cure and Prevention. Publisher: Oakland, Calif: ICS Press; Washington, DC: World Bank Institute, 2000; Монтанелли И., Черви М., Ди Пьетро А. Италия — операция «Чистые руки». Юридический дом «Юстицинформ», 1999; Иванов А.М., Корчагин А.Г. Коррупция и борьба с ней в странах Азиатско-Тихоокеанского региона. «Юрист», 2001.